El desempeño, la utilidad social y la generación de valor público de los Congresos es un tema de la mayor importancia. El problema de la desconfianza que provocan y los insuficientes resultados que producen ya no es solamente anecdótico y debe considerarse como uno de los principales riesgos que enfrenta la democracia en nuestro país.
Por José Antonio Elvira de la Torre
Prof del Departamento de Estudios Políticos del CUCSH de la UdeG.
En la entrega anterior, dábamos cuenta de la publicación del Censo Nacional de Poderes Legislativos estatales 2024 por parte del INEGI y revisábamos tres variables: integración de las legislaturas locales, reelección y presentación de iniciativas.
En esta segunda y final entrega, daremos un vistazo a dos variables más: espacios de participación ciudadana y comparecencias de funcionarios públicos.
ESPACIOS PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
El estudio muestra que de 31 entidades federativas cuyos congresos locales entregaron información (el único que no entregó fue la CDMX), 22 de ellos sí llevaron a cabo ejercicios que significaron en alguna medida participación de la ciudadanía. Las entidades en las que no se identificó la utilización de mecanismos de participación ciudadana fueron: Aguascalientes, Campeche, Colima, Durango, Michoacán y Sonora.
De un total de 104 eventos registrados en 2023 en todas las legislaturas estatales, los mecanismos más utilizados para alentar la participación de los ciudadanos en la discusión de temas públicos de trascendencia para la comunidad o la construcción de iniciativas de ley, fueron el “parlamento abierto” en un 43.3% de los casos y la “consulta ciudadana” en el 34.6% de ellos. Otros mecanismos utilizados fueron la “consulta a pueblos originarios” (7.7%), los “procesos participativos” (7.7%) y los “ejercicios participativos” (4.8%).
Específicamente, la entidad federativa cuya legislatura realizó más ejercicios de parlamento abierto fue Chihuahua con 18, seguida de Guerrero con 6, Baja California Sur y Veracruz con 4, Quintana Roo y San Luis Potosí con 3 y Guanajuato con 2. Jalisco, al igual que Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas registraron 1 ejercicio.
En este ámbito, aunque cada vez más frecuentes los ejercicios participativos promovidos desde los Congresos de los estados, no han cristalizado aún en esquemas formales sistemáticos sólidos que garanticen su continuidad sin depender de la voluntad de las y los legisladores involucrados o de la visión y compromiso de la fracción parlamentaria mayoritaria en turno.
Con sus notables diferencias, cada entidad presenta diversos elementos informales que deben tomarse en consideración para saber si este tipo de ejercicios se realizan con verdadero compromiso de diálogo público y rendición de cuentas o si sólo terminan siendo acciones para legitimar procesos decisorios que limitan la expresión e integración de diferentes visiones e intereses.
Ejemplos como la aprobación de leyes de manera urgente y sin respetar los procesos legislativos que no sólo no se aprueban en las comisiones respectivas, sino que ni siquiera se discutieron al interior de los Congresos, ya no digamos con la ciudadanía, son abundantes. Desafortunadamente, también hemos presenciado cómo, a pesar de la realización de ejercicios de diálogo, intercambio y construcción incluyente para la generación de iniciativas, estos esfuerzos quedan limitados o hasta excluidos de la aprobación final de proyectos debido a la capacidad de grupos de poder o actores estratégicos que están fuera del proceso formal de la discusión, pero que tienen la capacidad y los recursos necesarios para incidir en el resultado final del juego.
Por esta razón el siguiente paso, y que corresponde a quienes estudian el funcionamiento de los Congresos, tanto a nivel nacional como en los estados de la República, es construir indicadores que no sólo midan la realización de estos eventos que en última instancia son útiles para evaluar la gestión de las legislaturas, sino también de:
- a) Los resultados que estos mecanismos generan en función de la inclusión, su aportación en valor público y utilidad social, y en última instancia,
- b) Los impactos que producen en la vida de las personas como, por ejemplo, su contribución a la efectiva división de poderes, la rendición de cuentas y la calidad de la democracia.
COMPARECENCIAS DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS
El estudio reporta que las 31 legislaturas locales que aportaron información registraron 936 comparecencias de funcionarios públicos, aunque en su gran mayoría son por la obligación legal de los ejercicios de discusión de los informes que presentan anualmente los titulares de los Poderes Ejecutivos, que resultan en un 67.3% de las comparecencias, mientras que las que se realizan por otros temas sólo alcanzan el 32.7%. Los estados que más eventos reportaron fueron: Zacatecas con 146, Baja California con 91, Chiapas 64, Durango 59 y Veracruz con 58. El caso de Jalisco, al igual que Baja California, Guanajuato, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Sinaloa, Sonora y Yucatán, no reportaron la realización de comparecencias durante el período.
Quizá las comparecencias sean de lo más visible del trabajo de los Congresos, aunque no necesariamente lo que más impacto genera, dadas las dificultades de que, en primer lugar, dichos ejercicios se conviertan en efectivos mecanismos de rendición de cuentas. Es decir, que más allá de la espectacularidad de los diálogos entre legisladoras y legisladores con funcionarios gubernamentales, estos signifiquen ejercicios donde se ofrezcan razones del por qué se decide y actúa, cuáles son los resultados que dichas decisiones y acciones producen y, finalmente, de qué manera impactan positivamente nuestras vidas.
En segundo lugar, que estos mecanismos sean más que una simple fachada en donde las observaciones de los legisladores de oposición sean desechadas sin siquiera evaluar la viabilidad y pertinencia de sus contribuciones. Pero que tampoco se conviertan en “circos romanos” que son las únicas opciones de cobrar facturas a falta de un verdadero esquema democrático de diálogo y colaboración entre poderes, sin importar si se está en un escenario de “gobierno unificado” (donde el partido que ejerce el Poder Ejecutivo cuenta también con la mayoría de los legisladores en el Congreso local), o si es uno de “gobierno dividido” (donde la mayoría legislativa no coincide con el partido que ejerce el Ejecutivo). Para esto, se requiere que los partidos políticos y sus respectivas fracciones legislativas se involucraran en construir “juegos cooperativos” y no de “suma cero”.
CONSIDERACIONES FINALES
El desempeño, la utilidad social y la generación de valor público de los Congresos es un tema de la mayor importancia. El problema de la desconfianza que provocan y los insuficientes resultados que producen ya no es solamente anecdótico y debe considerarse como uno de los principales riesgos que enfrenta la democracia en nuestro país. No sólo si nuestro propósito como comunidad política sea tener una mejor calidad de nuestra democracia sino, incluso, para garantizar su continuidad y perdurabilidad.
Esta afirmación puede parecer alarmista, pero me temo que no lo es. Las evidencias de que en lo nacional regresamos a un esquema informal de marcada preminencia del Poder Ejecutivo sobre el Poder Legislativo, que pasa por encima de nuestro diseño institucional formal que privilegia moderadamente al legislativo, con facultades y atribuciones suficientes de control y contrapeso sobre el Ejecutivo que colocaban a nuestro sistema presidencial, en comparación con otros el Latinoamérica y el mundo, como un presidencialismo con capacidades legales medias.
Pero en las entidades ha sido otra historia en la que nunca pudimos superar la excesiva influencia de los gobernadores en sus respectivos congresos locales, prevaleciendo incluso en el período de la transición democrática como hoyos negros de la rendición de cuentas, el control y la supervisión entre poderes. Por supuesto que no todos los estados funcionaban igual ni tenían el mismo grado de control del Ejecutivo sobre la legislatura, pero en términos generales esa fue la característica distintiva, que en nuestros días, sea por las propias dinámicas políticas en las entidades o por la enorme oportunidad que el ejemplo nacional les provee, se está consolidando y, lo peor, institucionalizando formalmente con la aprobación o intentos de aprobación de legislaciones nacionales y locales que obstaculizan la transparencia, el acceso a la información pública o, de plano, otorgan mayores capacidades formales a los titulares del Ejecutivo para ejercer poder sin controles ni contrapesos.
Por supuesto que es necesario para un mejor funcionamiento de nuestra democracia que exista diálogo entre Poderes, que exista cooperación y acuerdos. Pero estos deben construirse a partir del respeto a las facultades y atribuciones diferenciadas de cada uno sin buscar aprovechar los resquicios informales que facilitan que los Congresos se aparten de su misión de supervisar y limitar el desempeño de los Ejecutivos.
A nadie conviene que las legislaturas sean simples legitimadores de las decisiones de las y los gobernadores, ni a la división de poderes ni a la democracia, y muchos menos a la ciudadanía. Por ello, diseñar mejores dispositivos institucionales a la par de limitar los espacios y prácticas informales para la toma de decisiones públicas, es un elemento indispensable al que herramientas como la presentada por el INEGI contribuyen de manera importante.
