Luego de una Alianza Federalista que pronto se desintegró y de una fracasada consulta ciudadana para exigir al gobierno federal revisar las condiciones de Jalisco dentro del Convenio de Coordinación Fiscal, el Ejecutivo estatal recurrió al Legislativo para seguir adelante con esta iniciativa.
Por Mario Díaz
Primero fue la llamada Alianza Federalista integrada por diez gobernadores de oposición que empezaron a demandar un mejor trato para sus entidades en el presupuesto, pero esta intentona de ser un bloque sólido solo duró poco más de dos años: de septiembre de 2019 a diciembre de 2021.
En octubre del 2020 el presidente Andrés Manuel López Obrador señaló que se le preguntara a los ciudadanos de estas entidades si deseaban revisar el trato que se les daba desde la Federación en este pacto fiscal, a lo que el mandatario de Jalisco, Enrique Alfaro, aceptó el reto y el 27 de octubre del 2020, vía cuenta de Twitter de Enrique Alfaro expuso:
“Tengo una respuesta muy concreta, respetuosa, para el presidente de México. En Jalisco le tomamos la palabra. En Jalisco vamos a iniciar a partir de este momento la ruta para hacer una consulta a los ciudadanos de Jalisco para saber si están de acuerdo en que nuestro estado permanezca en esta relación abusiva con la Federación. El presidente dice que hay que preguntarle a la gente, y comparto su opinión”.
ENRIQUE ALFARO / GOBERNADOR DE JALISCO
Como es conocido, este proceso de consulta ciudadana no logró su objetivo. Para que fuera un mandato ciudadano se necesitaba la participación de por lo menos el 33 por ciento del padrón electoral, pero solo alcanzó a llegar al 7 por ciento. Solo 388 mil ciudadanos acudieron a las urnas de los poco más de dos millones que se requerían.
Con esto el Ejecutivo estatal ya no tuvo argumentos para exigirle al gobierno federal que se replanteara la participación de Jalisco dentro del Convenio de Coordinación Fiscal como un asunto de mandato ciudadano, y solo le quedó aprovechar la mayoría que tiene en el Legislativo estatal para que iniciaran el proceso correspondiente a fin de que el estado se dé a la tarea de que cada seis años revise su condición dentro de este convenio.
Para el Dr. Antonio Ruiz Porras, coordinador del Doctorado de Estudios Económicos del Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas (CUCEA), en realidad los diputados locales aprobaron dos cosas importantes: Por una parte, la revisión del Convenio de Coordinación Fiscal, el llamado pacto fiscal; por otra parte, crear un Sistema de Administración Tributaria local, pero advierte que también hubo un par de reformas adicionales que a su juicio vale la pena comentar.
“Empecemos con la revisión del Pacto Fiscal. Básicamente la idea es que se autorizó que cada seis años se pueda replantear este convenio que tiene Jalisco con la federación. Particularmente, para el gobernador Enrique Alfaro se le permitió que esto lo pudiera hacer en los próximos seis meses; la idea es que lo que se modificaría esencialmente sería la política fiscal del estado y los convenios de coordinación con el gobierno federal”.
Refiere que respecto a crear una especie de SAT local, ahí se supone que sea un organismo fiscal en donde la idea es que no se van a crear nuevos impuestos, lo cual a su juicio es poco creíble.
“Se propuso también una tercera reforma que es el cambio de coeficientes a los municipios, esto es que se va a dar mayores atributos al Poder Ejecutivo estatal para efecto de determinar cuánto dinero les puede llegar a los municipios; la idea es que se les van a transferir más de mil millones de pesos, de acuerdo a esta propuesta.”
Para el académico, estos tres puntos son los más importantes de la reforma del pacto fiscal, pero lo interesante es saber cuál será el impacto de ellos.
“Para empezar, esta situación genera muchas dudas por el hecho de que la revisión del pacto fiscal no será inmediata, de hecho va a requerir que el 50 por ciento de los municipios, al menos, estén de acuerdo y, además, les dice que el Congreso deberá de avalar el marco normativo, pues en este momento este no existe y tampoco existe el proceso sobre cuál será el proceso de ratificación, y se les dieron seis meses a los municipios para que hicieran esto”.
Expone que en la práctica el Congreso es quien tendría que formular este marco normativo, pero que es casi seguro que quien lo proponga sea el mismo Ejecutivo.
“Al final de cuentas, una de las implicaciones es que esta reforma le da mayores atribuciones al Poder Ejecutivo estatal sobre el Congreso y sobre los municipios; entonces, justamente por esta razón los vuelve más dependientes si se quiere ver así. Otro problema de la implementación es que esta reforma debe requerir una cuestión de ingreso y de gasto, pues a final de cuentas la reforma que se está proponiendo del pacto fiscal es una reforma sobre los ingresos, pero nadie está discutiendo la de los gastos; esto es, no se sabe, por ejemplo, cómo van a cambiar las políticas de deuda estatal y municipal, porque esto tiene que venir aparejado y hasta el momento no existe nada al respecto”.
Ruiz Porras apunta que con la revisión del pacto fiscal sí se les asigna más dinero a los municipios, lo que en principio pudiera parecer una gran noticia, pero, aclara, solo será un uno por ciento.
“Realmente no será un cambio significativo en los ingresos a los municipios si partimos del hecho de que en muchos de ellos más de la mitad del presupuesto se destina a gasto corriente, salarios, pues en la práctica no tenemos una gran bolsa que se destine en ninguna parte para invertir para obras, no se ve apoyo para empresarios, no se ve que esto pueda servir para apoyo para la salud, para la educación y mucho menos para la seguridad de estas poblaciones. Esto era lo que se tiene que ver, todo mundo vio la parte del ingreso, pero sobre el gasto nada”.
Discrecionalidad y desinformación
El Dr. Antonio Ruiz Porras expone que a su juicio, con todas estas reformas, el Ejecutivo estatal volverá a tener la discrecionalidad de los recursos, y recomienda que se recuerde que este Convenio de Coordinación Fiscal con la federación y los estados se define a través de las transferencias que hace el gobierno federal al estatal, y del estatal a los municipios, pero que en la práctica realmente los montos que se dan a estados y municipios dependen de la política federal del petróleo y que no dependen de los estados.
“Entonces, en un momento dado por muy buena que sea la intención, la pregunta es: ¿Vamos a darles más dinero a los municipios cuando todo depende de una variable de la cual ellos no tienen un control? Esto llama mucho la atención porque a final de cuentas las transferencias, que son la base del pacto fiscal, dependen de variables en las que ellos no tienen nada que ver”.
El académico agrega que tradicionalmente, para que funcione un sistema fiscal ya sea a nivel estatal o federal, algo que se requiere es mucha información y datos confiables.
“El gran problema del estado de Jalisco es que no tiene base de datos suficientemente actualizadas, de manera que no tenemos un instrumento de planeación real y esto hay que reconocerlo, y tan es así que todo mundo dice que cómo es posible que el gobierno del Estado pida un endeudamiento (para la construcción de la Línea Cuatro del Tren Ligero), al mismo tiempo que dice que está guardando ahorros y que no ejerció la deuda.
ANTONIO RUIZ PORRAS / COORDINADOR DEL DOCTORADO DE ESTUDIOS ECONÓMICOS DEL CENTRO UNIVERSITARIO DE CIENCIAS ECONÓMICO ADMINISTRATIVAS (CUCEA)
“La pregunta es qué está pasando, la respuesta es que hay un problema muy fuerte en lo que se refiere al manejo de la información; no hay mucha, y la que hay es poco confiable. Y si además le agregamos que no hay una infraestructura para el manejo de esta información, pues la verdad la idea de viabilidad de este esquema nuevo de transferencias fiscales, tanto federales, municipales y estatales, uno queda con muchas dudas de su funcionamiento”.
Agrega que para que esto funcione, por una parte, se requiere de una reforma administrativa de la cual nadie ha mencionado nada. Y por la otra, es importante detallar cuáles serán los mecanismos de contratación y regulación de fondos públicos y en particular de deuda, toda vez que al momento los especialistas e investigadores de este tema no los conocen.
“Todo esto es en la parte del federalismo; todavía nos falta la parte del Sistema Estatal de Administración Tributaria y esto vale la pena mencionarlo, porque al final de cuentas una pregunta es para qué necesita Jalisco un nuevo sistema estatal fiscal, porque definitivamente si meto dos sistemas que me van a cobrar impuestos, más que simplificar se va a complicar el cobro.
“Esto podría ser resuelto con una reforma administrativa -expone-, no se necesita crear un nuevo sistema sino ajustar el existente. Otro problema que se tiene es que se dijo explícitamente que el sistema no es para aumentar la recaudación ni se van a crear nuevos impuestos; por ende, la pregunta obligada es: ¿Para qué lo quiero, de qué va a servir? Esto a lo que nos lleva es que si no se crean nuevos impuestos, pero se necesita dinero, en términos llanos lo único que puede pasar es que los impuestos existentes crezcan. No creo nuevos, pero si aumento los que hay, tanto estatales como municipales”.
No hay nada claro
El académico de la UdeG puntualiza que si se crea esta duplicidad fiscal, aparte de complicar el pago de impuestos, otra pregunta que surge es: ¿Será eficiente hacer esto cuando no se cuenta con la infraestructura para recaudar por las mismas complejidades administrativas?
“Nadie, al parecer, se lo ha planteado, y son muy importantes porque tendrán un impacto directo sobre los jaliscienses. No creamos nuevos impuestos, pero subimos los existentes locales, o vamos a generar situaciones como lo que vimos recientemente con el pago de la verificación vehicular. Primero, que tenemos que hacer la verificación, luego que habrá multas y luego se arrepienten. La pregunta es para qué hiciste todo este movimiento si al final no vas a mejorar nada”.
Realmente la reforma debería de aplicar a partir del próximo sexenio, y sólo para esta (primera ocasión) a Enrique Alfaro se le dieron seis meses, a las siguientes serán luego de tres años de ejercicio. “La verdad tengo una duda porque a final de cuentas se están impulsando reformas estructurales en un contexto donde la economía jalisciense todavía no se recupera, dónde meter reformas fiscales en la práctica significa frenar la economía. ¿Para qué voy a frenar la economía en un momento en que apenas estamos saliendo de la crisis de 2020/2021?”.
Con todo lo anterior, Ruiz Porras considera que todo esto suena más a una herramienta de presión política, esencialmente porque es una reforma poco explicada y poco definida.
“La idea de replantear el federalismo fiscal no es mala, pero el problema es que se está planteando como una herramienta de presión política, más que una estrategia de política pública. Luego del fracaso de la llamada Alianza Federalista, al final de cuentas pareciera una decisión unilateral cuando en realidad debería de ser un problema de toda la federación. Creo que esto ha sido el problema, el mal manejo político de esta situación”.
Convenio Fiscal injusto
Para el Coordinador del Doctorado de Estudios Económicos del CUCEA, para una propuesta sostenible en materia de reformas para la participación de Jalisco dentro del Convenio de Coordinación Fiscal, se debe de reconocer que un federalismo fiscal por definición es injusto.
“El gobernador Alfaro supone que es injusto cuando no se da cuenta que, por definición, al ser un mecanismo resarcitorio que compensa a los que tienen menores posibilidades, siempre será injusto, este es el primer problema.
“Desde este punto de vista, el tema de que nosotros (Jalisco) aportamos más y recibimos menos, la verdad es parte de la ciencia del federalismo fiscal; entonces este es un primer problema, ellos deben de reconocer esta situación para entender qué es lo que está pasando. Si queremos hacer una reforma al federalismo tenemos que estar conscientes de cuáles son los objetivos del mismo”.
En segundo lugar, insiste en que es importante contar con información confiable.
“El gran problema es que no tenemos información estatal y municipal pronta ni verificable. El problema es de tipo operativo, no es político ni económico, es simple y llanamente que existen muchos rezagos en las cuentas públicas y, por lo tanto, si no sabemos cuánto recibimos y cuánto gastamos, cómo es que se dice que Jalisco recibe un trato injusto, con todos estos rezagos no lo podemos saber”.
Finalmente, expone que en general una de las grandes limitaciones que se tiene también es la falta de transparencia, que también se refleja en esta reforma debido a que se ignora en qué se va a destinar el recurso que se otorgue de más a los municipios, si habrá un control y límite sobre lo que será el endeudamiento público tanto estatal como municipal, entre otros puntos, lo que genera un problema fuerte de tipo operativo por esta falta de información.
Posturas encontradas en el Legislativo
Gerardo Quirino Velázquez Chávez, coordinador de la bancada de Movimiento Ciudadano en el Congreso del Estado, explica por qué se votó a favor de esta propuesta del Ejecutivo estatal.
“Lo que hicimos es una reforma para generar el procedimiento claro, para que cada gobernador, dentro de los primeros tres años de su gestión, pueda generar esta revisión y a este poder público generarle un planteamiento de continuar y plantear modificaciones al convenio fiscal o incluso salir del mismo. Esta última opción, es la que no se quiere, pero sí necesitamos avanzar en esta revisión y haya conciencia por parte de la federación y que Jalisco tenga un trato justo”.
El diputado por el partido Hagamos, Enrique Velázquez González, expone que todo este tema de un nuevo convenio con la federación en materia de coordinación fiscal solo es una jugarreta entre Movimiento Ciudadano y Movimiento Regeneración Nacional.
“Todo es una simulación, no habrá nuevo impuesto, no van a plantear nada, el replanteamiento sobre el pacto fiscal debe de ser en los primeros tres años de gobierno, ya pasaron. Hicieron una consulta que costó un dineral, no se alcanzaron los requisitos y de todas maneras la plantearon, cuando pudo haberlo hecho el Congreso desde el principio porque es su facultad, pero se gastó una feria en la calle para solo hacerse publicidad.
Para Velázquez González, el tema de la convivencia entre estados federalistas con el Poder Ejecutivo federal, lo llevan de una manera que a su consideración es errónea.
Puntualizó que no pueden estar de acuerdo con el planteamiento del pacto cuando se deberían de estar haciendo gestiones claras con la federación para que Jalisco tenga lo que se merece.
Como alternativa a elevar el nivel de recaudación tanto en los municipios como en el estado, sugiere que se plantee la posibilidad de que el Impuesto al Valor Agregado sea un impuesto que cobre el estado.
Claudia Gabriela Salas Rodríguez, presidente de la Comisión de Hacienda en el Congreso del Estado, expone que toda ley, norma, convenio, contrato debe ser revisable siempre en un ánimo de armonización de actualización, de tal manera que el pacto fiscal con la federación y Jalisco, no es ajeno a esta dinámica.
“El que podamos tener la posibilidad de tener esta reforma, quiere decir que tendremos la facultad de revisar cada seis años cuáles son los números de nuestro estado, cómo se está comportando el tema de las participaciones federales hacia nuestro estado”.
Señala que este pacto fiscal es un tema que se da como un valor entendido entre los gobiernos de los estados y el gobierno federal, por lo que replantear esta relación pondrá como referente a Jalisco para que otros estados también consideren esta reforma cada seis años y ver las condiciones de recursos federales que están llegando federales en materia de participaciones federales a los estados.
Puntos importantes de la reforma
El Decreto que aprobó el Poder Legislativo de Jalisco sobre el Convenio de Coordinación Fiscal y la potestad que le da al Ejecutivo estatal para que cada seis años se analice el trato que desde el centro se le da a Jalisco refiere:
El Estado podrá adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y ceder sus facultades originarias de establecimiento y cobro de contribuciones en los términos de los convenios de coordinación y sus anexos.
La participación en la recaudación federal y la transferencia de recursos adicionales por la Federación deberá ser equitativa y ponderar el componente federal de la aportación del Estado al sistema en su conjunto con sus necesidades solidarias. No obstante, el Estado contará con un Sistema Tributario Estatal que se regirá bajo los principios de eficiencia, disciplina financiera, transparencia y contabilidad gubernamental y será el encargado de que las personas físicas y jurídicas contribuyan proporcional y equitativamente al gasto público, así como de fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones tributarias del Estado e incentivar su cumplimiento voluntario.
El Gobierno del Estado participará los recursos federales que se le transfieran con los municipios, en los términos de la ley de coordinación fiscal y bajo el principio de solidaridad, estableciendo indicadores que permitan el desarrollo de la comunidad, la prestación de servicios eficiente, la generación de empleos y la atención de las necesidades básicas de sus habitantes. El Estado establecerá el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal con los municipios teniendo como base para la distribución de los recursos su índice de marginación y el combate a la pobreza.
En otro punto esta reforma establece:
XXVII. Celebrar convenios de coordinación fiscal con la Federación, así como darlos por terminados cuando ya no resulten convenientes para el Estado, previa autorización del Congreso.
El Gobernador en turno, dentro de los tres primeros años de su encargo y por una sola ocasión, deberá llevar a cabo un proceso de revisión integral de la política fiscal del Estado y sus convenios de coordinación, en el que se pondere el equilibrio entre el componente federal de la aportación del Estado al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en su conjunto con sus necesidades solidarias, y presentar sus conclusiones al Congreso.
Para dar por terminados los convenios de coordinación fiscal con la Federación, se deberá demostrar que ya no se cumplen las condiciones que justificaron la adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y motivar que el Estado puede hacerse cargo de la conducción de la política fiscal a través del Sistema Tributario Estatal. Este Sistema no implica la creación de nuevos impuestos, sin que con ello se limiten las atribuciones del Congreso del Estado en materia hacendaria.
